二战结束之后，国民政府坚持主张，中美两国应共同负责管理琉球，明确拒绝承认琉球为日本固有的领土。鉴于台湾当局依赖美国援助的实际情况，琉球的归属问题变成了台湾当局与美国、日本政府交涉时的筹码，未能妥善解决琉球的归属问题，错失了在“钓鱼台列屿主权问题”上占据主动的机会，从而陷入了进退维谷的困境。
前言
2012年，中、日两国因钓鱼台列屿问题再度出现分歧，局势逐渐升级，演变为外交冲突，甚至不排除可能引发军事对抗。根据先辈学者的研究，钓鱼台列屿问题与琉球归属问题紧密相连，二者相辅相成。如褚静涛所述，依据《开罗宣言》、《波茨坦公告》以及《日本降书》，中国有权利收回包括钓鱼台列岛在内的所有失地。然而，由于美军占领了整个琉球群岛，我国不得不与美国进行交涉，以期收回钓鱼台列岛。由此可见，若要探讨钓鱼台列屿的归属，首先必须解决琉球归属的悬案。
关于琉球归属的讨论颇多，以下列举一二。王建朗教授指出，在抗战期间，蒋介石对琉球问题的看法并不统一，其收回琉球的迫切性不及台湾、东北、外蒙古。根据《蒋介石日记》的记载，蒋介石决定不提归还琉球的原因，在于其在领土问题上的积极扩张可能引起美国的疑虑。台湾学者许育铭针对国民政府对琉球政策的分析指出，国民党虽暗中支持琉球回归中国，但在中美关系的大背景下，并不愿就美国占领琉球一事过多讨论，以免得罪美国，导致琉球归属问题长期处于模糊状态，未能真正进入国际法的讨论领域。任天豪指出，“外交部”虽对琉球提出多种主张，但未对琉球的地理范围进行深入研究，导致美国将钓鱼台列屿划入琉球群岛范围，使得我国在钓鱼台列屿归属问题上陷入被动。王海滨指出，《旧金山和约》（全称《旧金山对日和平条约》，通称《旧金山和约》）的签署，标志着琉球问题的产生，而琉球问题对战后中日关系、美日关系的发展产生了深远影响。侯中军则指出，在直接收回琉球无望的情况下，国民政府曾采取具体应对措施，或寄希望于琉球革命同志会，或制定计划，外宣托管、内实收复，但最终因国民政府内战失败，自身难保，未能实现琉球的收回。
研究显示，琉球归属争议的根源在于琉球王国曾是中华帝国的宗藩，然而，日本利用1874年《中日北京专约》单方面解释其对琉球的军事行动，并于1879年派兵占领琉球，将其变为日本冲绳县。在此情况下，尽管清政府实力有限，无法阻止这一行为，但始终未承认琉球归日本。许多中国知识分子视此为国家的耻辱，并希望支持琉球人重建国家。蒋介石在1934和1938年的演讲中也提出了类似观点，认为日本应归还台湾、澎湖和琉球。在开罗会议上，蒋介石还明确提出恢复对台湾、澎湖和东北的领土控制权，并建议由中美两国共同托管琉球。然而，二战后，日本作为战败国却意外恢复了对琉球的控制。作为战胜国的中国，因代表权争议未能参与旧金山会议，也就无法对琉球问题提出意见，只能否认日本重新控制琉球的事实。本文旨在梳理琉球归属问题的来龙去脉，探讨台湾当局对此问题的立场，并分析台、美、日、琉四方在琉球归属问题上的立场及外交策略。
国民政府琉球托管案
自洪武五年（1372年）起，琉球王国便派遣使者携带贡品，向明朝呈递国书，从而确立了两国间的宗藩关系。与此同时，日本萨摩藩亦对琉球的航运要地及其与中国通贡的权益虎视眈眈，因而加紧了对琉球的控制。至万历三十七年（1609年），萨摩藩竟发动兵戎，入侵琉球，掳获国王尚宁（1564～1620年）等一百余人。尚宁被迫签署了《掟十五条》（《掟十五ヶ条》），自此琉球沦为中日两国共管之地。明朝覆灭之后，琉球王国权衡现实利益，仍旧与清朝维持宗藩之谊，同时亦向日本萨摩藩派遣使者进贡，以此维系过往的双重臣服状态。
同治十年（1871年），面对琉球两属问题的棘手局面，日本明治政府决定将琉球王国并入“琉球藩”，并将其置于外务省的管辖之下。同时，日本要求琉球中断与大清的朝贡关系，并以“牡丹社事件”为借口，于同治十三年（1874年）与清政府签订了《中日北京专约》。在此过程中，日本单方面宣称琉球为日本领土，琉球人民为日本国民。尽管清政府对此提出抗议，并试图就琉球的地位问题展开谈判，但日本在甲午战争的余威之下，不再理会清政府的抗议，反而加强了对于琉球群岛的殖民统治，使得琉球归属问题成为长期悬而未决的争议。
“我们不仅要收复东四省失去的领土，更包括朝鲜、台湾、琉球等地，这些历来属于我国的固有疆域，每一寸土地都必须回归我国的主权之下。”同样的态度也体现在1938年他于中国国民党临时全国代表大会的演讲《对日抗战与本党前途》。在演讲中，蒋介石认为琉球与台湾同样是中国在甲午战争中失去的领土，尤其是朝鲜与台湾都是中国安危存亡所关的生命线。另在《蒋介石日记》1942年11月9日记事中，蒋介石拟出与美国商讨事项，计划收回东三省与旅大、台湾、琉球、外蒙古等地，可知蒋介石曾有中国收回台湾、琉球之计划。由此可知，蒋介石延续清末以来的看法，视日本吞并台湾、朝鲜、琉球为中国之国耻，必须收回台湾等地，或使之独立自主，至少不能在日本手中，方能奠定东亚和平的基础。此外，1943年宋美龄访美，在向蒋介石汇报与美国总统罗斯福的谈话内容时，提到琉球问题，亦可知蒋介石曾考虑战后的琉球归属问题。
蒋夫人电陈昨与罗斯福总统谈话情形。原电略曰：（一）请求提供五百架飞机，罗斯福总统已承诺着手办理，并承诺年底前全部交付，此外，还将安排三十架运输机，并已指示安诺德尽快执行。（二）就战后事宜而言，琉球群岛、满洲及台湾理应归还我国，香港的主权亦应归属我国，同时可将其定位为自由港。朝鲜的独立问题可由中美两国共同担保。罗斯福总统还表示，战后将在中国进行投资，提供机械设备，协助我国的建设事业。
自此，蒋介石对于琉球领土归属的问题鲜少公开发表立场，然而这并不意味着他在此问题上无所作为。1941年，蒋介石下令国防最高委员会秘书长王宠惠着手研究战后和平会议的相关议题及后续善后工作。在王宠惠的提议下，并征得蒋介石的批准，国防最高委员会设立了“国际问题讨论会”，旨在广泛征集各方意见。
一是将琉球划归日本，但日本不得在琉球设立军事设施；二是由中国领有琉球；三是将琉球纳入国际共管，并由国际机构进行监督。在9月30日的第36次会议上，“国际问题讨论会”对琉球的归属问题进行了进一步讨论，并认为如果琉球无法回归中国，将考虑将其纳入国际共管，或将琉球设立为非武装区。
“国际问题讨论会”所提出的方案，无疑对蒋介石在琉球归属问题上的立场产生了显著影响。在1943年11月召开的开罗会议上，蒋介石总统与美国总统罗斯福就琉球归属问题展开的讨论，实则是在很大程度上借鉴了“国际问题讨论会”的研究成果。
下午七时半，公洎夫人应罗斯福总统之邀宴，并广泛商谈与远东大局有关之政治问题。迄于深夜始已，然仍相约续谈也。公退而自记谈话要旨曰：……(三)谈领土问题，日攫取中国之土地，如东北四省与台湾、澎湖群岛应该归还中国，惟琉球可由国际机构委托中、美共管，此由余提议，一、安抚美国民众的关切；二、鉴于琉球在甲午战争前已归属日本；三、考虑到该区域由美国共同管理，相较于完全归属我国，更为妥当。
首先，尽管琉球曾是中国领土，但由于中国缺乏海军力量，无力保障琉球安全；其次，鉴于琉球作为太平洋重要军事要地，若中国主张领有琉球，可能引发英美两国的猜疑；最后，琉球在1895年前已被日本占领，与台湾、澎湖的情况有所区别，因此对琉球不坚持收复的主张。由此可见，在二战结束前，尽管中国对琉球有所图谋，但受限于实力且依赖美国支持，因此“国际问题讨论会”所提出的琉球三策，唯有实现琉球的国际共管或设立非武装地带，才能将日本占领琉球的不利影响降至最低。
然而，《开罗宣言》并未对琉球问题作出具体阐述，继之而出的《雅尔塔协定》与《波茨坦公告》亦未涉及与琉球相关的条款。尽管如此，三者均明确指出，日本必须放弃通过武力占领的所有领土，琉球自然也不例外。不过，中、美、英、苏等同盟国并未就琉球的最终地位达成最终共识。二战落幕之后，驻日美军最高司令官麦克阿瑟于1946年2月2日发布声明，规定日本政府的行政管辖范围仅限于本州、北海道、九州、四国及北纬30度以北的1000余个小岛。琉球群岛与朝鲜半岛同属日本帝国主义统治下的殖民地，因而被置于联合国的托管之下，并预定予以支持，以实现其自主独立。
1946年11月，美国向联合国提出要求，希望将琉球同小笠原群岛等置于美国的战略托管之下。1947年4月2日联合国安理会通过《战略防区之托管决定》(又称《关于前日本委任统治岛屿的协定》，后称《托管协定》)，同意美国的提案，决定琉球群岛为无主之地，交由美国托管。对于美国托管琉球之情况，于树德、王述曾等13名国民政府监察委员向外交部对日和约审议委员会联名提出对日和约书面意见，并在报章上公开发表，强调中国政府应主张琉球与中国的历史关系，让琉球归属中国。9月23日，国民参政会通过《对日和约建议案》，主张琉球应托中国管理，希望外交部能按这个方向去办理对日和约。国内舆论的主流意见是中国收回琉球，如同台湾一样，回归祖国。例如，何家为建议以废除日本皇室为手段，达到收回琉球之目的。但也有持不同意见者，主张中国单独托管，或中美联合托管，或主张琉球独立。面对国内欲收回琉球之舆论，行政院长张群在国民参政会第七次会议报告行政院工作时，声明琉球群岛前途的解决方案有中国收回、中美共管或联合国托管。政府高度重视琉球问题，无论何种方案，都将坚决反对琉球群岛归还日本。
为征询社会各界对日和约的意见，我国外交部精心策划并举办了三次座谈会。侯中军的研究成果显示，这三次座谈会所探讨的结果倾向于采取中国托管或中美共同托管琉球的方案，并放弃了收回琉球的立场，这一决策促使外交部对中国托管琉球的具体策略进行了深入探讨。外交部认识到，我国对琉球的诉求虽强烈，但实际能力有限，因此必须保持冷静，全面考量东亚地区的整体局势。为此，外交部向总统蒋介石和行政院长张群呈报了《关于处置琉球群岛之意见》的文件，其中提到，在开罗会议和波茨坦会议上，战后日本领土问题已基本得到解决，仅剩小笠原群岛和琉球群岛尚未被讨论。若美国有意托管小笠原群岛，对我国影响不大，利益关系亦相对较小，故无需过多异议。尽管琉球曾是我国历史上的藩属，仅限于朝贡的外交范畴，种族与文化的差异更是显著，况且盟国在战争期间已明确声明不寻求领土扩张。若我方提出琉球归并的要求，理由似乎还不够充分。”。然而，我国始终未曾认可日本对琉球的领有权，琉球的归属问题遂演变成一段历史悬案。鉴于琉球地处东海之边缘，且紧邻台湾，其战略地位举足轻重，因此，我们可考虑由我国暂时托管琉球，并以此为基础，助力琉民实现自治乃至独立。若有人担忧我国实力不足以胜任，我们不妨将大琉球岛提供给美方，作为军事基地，实现中美两国共同使用。倘若美国不愿接受我国托管琉球，我们亦可提出由中美两国共同托管琉球的方案。
由此可见，当时的外交部虽想透过国际托管制度，让中国有效利用琉球的军事地位，但外交部也清楚中国的实力有限，对琉球归属之事必须先考虑到美国、苏联的态度。因此，为了让中国未来在东亚有可能伸展实力，也不至于得罪美国，外交部设计了一是我国托管琉球，二是中美共同托管琉球。这表明外交部虽怀有重返东亚霸主之志，但所提出的琉球方案实则颇为务实，不仅明确认识到我国实力的边界，更试图规避安理会的干涉，排除苏联的影响力，力求在外交的极限范围内最大化其影响力。
台湾对琉人国籍问题采取双重标准。
我国外交部初步敲定，将以托管机制来处理琉球问题。然而，对于外交部提交的相应方案，蒋介石并未予以明确批示，似乎持有不同的见解。1948年3月24日，军统在台湾的工作人员郭治平呈报了一则消息：“琉球革命同志会呈交琉球国王印鉴的印模，此乃我国历史的重要证据。”军统的负责人毛人凤随即把这一案件上报给了蒋介石。琉球革命同志会的负责人，喜友名嗣正（在我国称为蔡璋，以下皆以蔡璋称呼），坚信琉球乃我国固有领土，历史记载亦为佐证。在战争胜利之际，日美两国军队曾有意夺取该地区。鉴于琉球地理位置的战略重要性，我们绝不允许其落入他人掌控。为此，特别呈递琉球国王的印模一份，作为琉球归属我国的历史凭证。许育铭的研究揭示了蒋介石对琉球革命同志会联名请愿书的深切关注。他有意借助蔡璋等人的力量，指示中央党部研讨如何有效运作琉球革命同志会。蒋介石甚至亲自接见蔡璋，彰显了对该会活动的重视。此举旨在使琉球革命同志会得以影响琉民，通过投票决定其归属中国，或是促使琉球地方政府主动向内归附。
除向中央党部通报外，蒋介石亦将琉球代表蔡璋等27人请求收回琉球的信件及其附件《琉球与中国之关系》转交外交部审阅。经11日之审慎研讨，外交部重申了此前的琉球三策，并明确表示琉球不宜回归日本，态度相较于以往更为坚决。然而，外交部亦巧妙地提出，实行托管琉球或许是最可行的方案。至于琉球独立或并入中国的设想，均被认为难以成行。鉴于此，外交部建议将琉球问题交由中美共同托管，此方案更具可行性。依据联合国宪章，实施普通托管制，设定托管期限为15年，在此期间琉球应完成自治。期满后，通过公民投票决定其独立或与中国的合并。目前，琉球由美军占领，因此，在提出上述方案之前，最好先征求美方意见，并提交联合国大会讨论。显而易见，外交部之所以重视美国立场，是因为美国当时实为东亚局势的主导力量。加之中国内战正酣，国民政府已焦头烂额，不愿再失去美国支持。这使得外交部解决琉球问题的方案流于空谈，难以向美国施压要求执行共同托管。
1949年中华人民共和国建立后，蒋介石带着大批军民撤退到台湾，欲东山再起。为了重新巩固其威权政治，蒋介石拟下稳定根据地的方针：在内政上着手改造国民党，尽快复职“总统”；在军事上保卫台湾的安全；在外交上则联合反共国家，彰显“中华民国在台湾”的正当性。在这样的情况下，琉球问题又被重新提起，但由于国民党政权在大陆的溃败，失去了在对日和约中的发言权，故不再谈琉球归属问题，而是透过琉人蔡璋请求入中国国籍之事，彰显台湾当局才是唯一能代表“中国”的合法政府。根据任天豪对当时台湾当局“外交部”拟稿数个版本的考证，可知“外交部”数次易稿后，增加了许多符合台湾当局利益的文字，突显美国托管琉球的暂时性，及日本过去统治琉球的非正当性，进而强调台湾当局对琉球态度亲善，亦无觊觎其领土之野心。另一方面，蔡璋以琉球人民协会及琉球革命同志会的名义频频动作，似不只满足于取得“中华民国”国籍，而是希望台湾当局能支援琉球脱离日本，取得独立自主之地位。
事实上，对于“外交部”来说，能否协助琉民获得国籍，并非其关注的焦点。琉民国籍问题的实质，实则在于借由琉民国籍一事，为台湾当局在与日本签订和约的谈判中增添砝码。蔡璋等人发起的请愿活动及提交的《吁议书》或许会招致美国的反感，因此“外交部”有意选择忽视，使这些请愿活动归于沉寂，以免激怒美国。尽管“外交部”对琉球人民协会的请愿活动置若罔闻，但蒋介石仍企图利用该组织，将其作为宣传琉民渴望回归祖国的政治工具，同时作为台湾当局与美军基地之间的贸易桥梁。为此，蒋介石赋予该组织特殊待遇，包括在台留学的便利、农业技术的转移以及航运贸易等利益，旨在加强台湾与琉球在贸易、军用品输入及文化交流等方面的联系，使之成为琉侨与台湾当局沟通的渠道。该组织可以直接向“外交部”发文、获取机场通行证等。
随着朝鲜战争爆发，美、苏两国的冷战逐渐加剧，使美国对日政策逐步发生转变，试图扶植日本，作为美国对抗共产主义的前线，遂加速对日讲和的进程，向远东委员会提出对日和约“临时草案”。蒋介石希望台湾方面能作为中国代表，参加旧金山和会，但因英国反对台湾当局、美国不接受中华人民共和国的状况，竟使台湾当局和中华人民共和国政府都被排除在和会之外，更无法讨论对日和谈之内容。在中华人民共和国政府与台湾当局都缺席的情况下，美国在旧金山会议单独与日本签署了《旧金山和约》。《旧金山和约》第二章第三条规定了琉球群岛的地位：
日本对于美国向联合国所提之建议，即把位于北纬29度以南的南西诸岛（包括琉球群岛和大东群岛）、孀妇岩岛以南的南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛以及硫磺列岛）以及冲之鸟岛与南鸟岛纳入联合国托管体系，并指定美国为唯一的管理当局，表示接受。在正式提出并采纳该建议之前，美国对上述岛屿及其领土、居民，以及其领海，拥有行使全面行政、立法和司法权力的权利。
1951年9月8日，《旧金山和约》正式签署，琉球群岛的命运随之被确定归美国托管。然而，台湾当局依旧向盟军总司令部发出函件，就琉球人民的国籍问题进行咨询（48）。此举显然反映出台湾方面不愿接受琉球人民保留日本国籍的现实，同时也表明其不承认日本对琉球群岛剩余主权的主张，从而否定了琉球群岛是日本领土的立场。
日本拒绝承认台湾当局的正统身份，然而在美国的压力下，不得不与之签署协议。然而，日本敏锐地察觉到两岸之间的对立，首先利用美国赋予的“缔约对象选择权”，迫使台湾当局接受其提出的条件，以此规避战争责任，并回避赔偿问题。随后，日本又拒绝接受台湾当局提出的与其他盟国享有同等地位和权力、涉及赔偿及条约适用范围的解决方案。换言之，日本并未视台湾当局为中国代表，亦未与台湾当局发生过战争，因此无需结束战争状态，也不应承担战争责任及其相关赔偿。这种强硬立场激怒了蒋介石，但由于美国国会已经批准了《旧金山和约》，意味着日本将摆脱美国的控制，并拥有更大的对华政策自主权，蒋介石只得忍辱负重，放弃战争赔偿，并在1952年4月28日签署了《中日双边和约》。
在美方的施压之下，1952年2月，台日双方启动了《中日双边和约》的谈判进程。在台湾方面提交的约稿中，并未提及琉球议题。面对日方代表的询问，台湾当局的代表回应道：我国对于该问题的立场，与前所述一致，即该地区乃美日两国之间的事务，我国政府无意发表任何意见。尽管“外交部”无力扭转美国的决策，然而它并未甘于被动接受。于是，该部门再次巧妙地利用琉球人民的国籍问题，表明尽管台湾当局承认《旧金山和约》对琉球的安排，但坚决不认同日本对琉球主权的主张。“外交部”强调，鉴于台湾当局的对琉政策旨在促进琉球民众的向心力，并对在台湾的琉球人给予支持，因此即便琉球人民持有日本国籍，也应与普通日本人有所区别，且不应被视为日本侨民。他们不应受到日本现时或未来派驻中国的机构保护。基于此，该部门决定，由“台湾省政府”全面修订《台湾省雇用琉籍技术人员登记规则》，将登记手续的完成时间放宽至一个月内。
鉴于台湾当局未能受邀参加旧金山和会，我国“外交部”便借琉球国籍一事，再次重申了对琉球的立场。强调琉球目前处于美国当局的治理之下，是一个具有特殊地位的区域，而非联合国托管地。因此，我国对琉球居民的处理采取了不问国籍、但与日本人有所区别的做法，修订相关法规，向在台琉民发放外侨居留证，并在证上加盖“琉侨”字样以便识别。我国此举将琉球地位特殊化的原因，旨在将琉球从“日本旧有领土”转变为“美国当局暂时管理的特殊区域”，从而营造出一种灰色地带，为琉球归属问题的讨论预留空间。
面对要求琉球回归日本的呼声，我国驻日本大使钮乃圣向“外交部”警示，琉球至今仍处于美军控制之中。美国仅对《旧金山和约》第三条的后半部分在琉球实施，并未向联合国提出关于琉球群岛托管的任何提议。日本利用琉球民众对美军统治的不满情绪，推动琉球归还日本的议题。在美国国务卿杜勒斯访问日本期间，鉴于日本民间舆论，他曾口头表示美国有意将奄美大岛交由日本管理，并强调了《旧金山和约》第二条与第三条的差别，“其用意显然不同，最引人注目的是，该条款并未要求日本放弃对相关岛屿的主权，因此日本始终认为其对琉球等岛屿拥有主权，其居民应保留日本国籍”。基于此，钮乃圣认为，美国目前不敢单独更改《旧金山和约》的规定，但从法律角度来看，琉球归属问题似乎有待进一步探讨。他批评“外交部”对琉球政策的保守态度，并建议“外交部”应更加关注琉球革命同志会的动态，不再对此问题保持沉默。
1951年，由日本左派势力所发起的复归祖国运动正式启动，各个工会也纷纷加入，逐渐发展为群众运动。美国政府虽干涉这些复归祖国组织，但琉人要求回归日本的声音越来越大，再加上日本频频要求收回琉球，使美国放宽对琉球的管制，准许日本官员至琉球视察，允许琉日间小额通汇，核准日本轮船公司开设琉日之间航路等。直到1953年8月，美国决定要将琉球群岛北部的奄美大岛移交日本。对此台湾岛内极度不满，抗议之声四起，“立法院”更大力批判“外交部”对琉政策不够积极。11月6日，“外交部长”叶公超虽向“立法委员”们解释：政府并未反对美国依据《旧金山和约》第三条将奄美大岛移交给日本，鉴于琉球在历史、地理及战略位置上与中国的紧密联系，我国原则上支持琉球人民争取独立。在此期间，我国不反对美国依据《旧金山和约》继续在琉球维持现状。然而，“立法委员”们对此仍不满意，他们批评“外交部”在琉球政策上过于保守，甚至默许奄美大岛回归日本。
面对舆论的巨大压力，叶公超“外交部长”于11月24日与美国驻华大使蓝钦进行了会晤，并向其递交了一份备忘录。这是台湾当局首次就琉球问题明确表态，其中阐述了我国对琉球的根本立场，并强调台湾当局对琉球的最终处理拥有发表意见的权利和承担相应的责任。
在接获美国大使馆的上一份备忘录之后，鉴于美方所持立场，我国政府难以表示赞同……特就美方备忘录中关于《金山和约》第三条的解释提出反驳……该解释与1945年7月26日《波茨坦宣言》的文字和宗旨不符，也绝非《金山和约》的宗旨所在……同日，蓝钦大使亦访问我国相关部门进行会谈，他除重申美国政府立场，即奄美群岛并非琉球群岛的一部分，并对我国的反驳给予再次辩正之外，还表示根据国务院的指令，他秘密通知中国政府，美国政府以书面形式向日本政府表明，美国无意将琉球群岛归还给日本。
由上述引文可知，“外交部”将奄美群岛归还日本一事视为琉球归属问题的一部分，因美国并未将奄美群岛视为琉球群岛的一部分，使两者的认识如同平行线，无法沟通。然而，当蓝钦做出琉球群岛不归还日本的保证后，叶公超则话锋一转，改谈美国将奄美群岛移交日本时，必须注意日本共产党趁机渗透奄美群岛的危险性，显然叶公超已接受美国的安排，不再纠结美国是否归还奄美群岛之事。不过，“外交部”仍通过琉球革命同志会的名义，发表反对奄美群岛复归日本之声明，或发起请愿运动，间接彰显台湾当局关注琉球归属问题之态度。
换句话说，“外交部”提出的方案是，琉球维持现状，继续由美国进行管理，或者根据《旧金山和约》第三条的规定，由美国向联合国提议，将琉球置于托管体系之中，并以美国作为其管理的主体，同时不得将其移交给日本。叶公超致蓝钦的备忘录，标志着台湾当局对琉球政策的历史性转变，开始积极争取在琉球问题上的话语权，并力图使台湾成为唯一对琉球主权归属日本持有异议的立场，进而将琉球归属问题持续演变为美、日、台三方外交博弈的核心议题。
琉球，作为美军自远东撤军后的最后一块阵地，将长期由美军驻守，用以抵御共产党的侵略。借此之际，我们必须明确指出，关于日本要求琉球回归的议题，这是荒诞不经的，绝无实现的可能性。日本政府对赫鲁上将的言论选择沉默，然而其官方通讯机构“共同通讯社”却对“外交部长”叶公超关于反对琉球回归日本的立场进行了猛烈抨击。该通讯社指出，叶公超的反对立场是出于争取美国援助的动机，同时他对日本与中国签订的三千万磅贸易协定表示不满。通讯社还认为，台湾当局无权就琉球归属问题发表意见，并对台湾当局在杜勒斯声明时未表态、现在却强烈反对琉球归日表示质疑。总结而言，台湾当局发表反对琉球归日的言论，据称是因为与美国在对外资引进问题上的分歧。
与此同时，日本驻台大使馆的情报部门也采取了行动，除了建议外务省加强宣传外，还指示日本驻琉球联络所长今城登增强“琉球归日”的宣传力度，并对琉球革命同志会施加压力，试图阻止其协助台湾当局在琉球的政治、外交和经济事务中发挥作用。
此外，从“行政院”咨行“立法院”的函稿，可知“外交部”的交涉过程及其方案已经过蒋介石核准，照办在案，但交涉内容仍有保留，并未向“立法院”全盘托出，隐藏的重点有：一、美方在可预见之将来，绝无归还琉球群岛之本意。二、日方似已勉强接受美方立场。三、我方对过去日本侵占奄美群岛及群岛之事虽有反对，却未作保留权利之有力反对，现交还奄美群岛一事，已成定局，我方无充分理由与有力证据表示异议。当“外交部”答复“立法院”质询琉球群岛与奄美大岛有关主权问题时，叶公超重申美国对琉球群岛仍暂维现状，将来也不会交还给日本，并保留台湾当局对琉球前途的发言权，有待日后再据理力争。叶公超的说辞虽无法说服“立法委员”，但其忍让态度与权宜之策，确实达到与美亲善的目的，终于在1953年12月与美国国务卿杜勒斯签订了《中美共同防御条约》(Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China)，为“中华民国在台湾”奠下了国防安全的基础。
佐藤荣作访台意义：深化日台关系。
随着国民党统治在台湾的基础稳固，台湾当局也开始建构新的中琉关系。在蒋介石的授意下，台湾当局着手成立“中琉文化经济协会”，蒋介石通过国民党中央委员会第六组组长陈建中，指示方治担任该协会负责人。蒋介石更进一步指示中琉之间应加深文化交流及经济关系，逐渐将经营重心移向“中琉文化经济协会”，减少对蔡璋等人的支援。可见台湾当局开始积极对琉工作，不再只倚靠琉球人民协会或琉球革命同志会的私人活动。1960年8月27日，琉球革命同志会会长蔡璋向国民党中央委员会第四组报告日本将举行国势调查，而日本驻台大使馆要求来自日本、琉球、小笠原群岛在台居留的日侨，需向日本驻台大使馆登记，以作为日本全国人口调查之一部分。蔡璋指出，日本未向琉球现地住民要求调查登记，只向旅台琉胞要求登记，显然是无视《旧金山和约》第三条规定，企图过问琉球之政治地位，台湾当局有必要向日本表明态度。过去争执的琉人国籍问题再度被提出：琉人究竟是无国籍，还是“中华民国”侨民、日本侨民、琉球人民呢?每一身份标签都牵涉到琉人的国族认同与主权归属问题，使这一国籍问题越显复杂。然而，“外交部”仍打迷糊仗，只坚持琉人不是日人的立场，却不谈琉人的国籍问题，亦无视革命同志会提出的建议。1960年11月间，为了防止共产党势力渗入台湾，机场通行证明不再发给琉球人民协会，只发给领事馆，改以国民外交的方式，争取琉球人民的亲善支持。然而，日本却不与台湾当局讨论琉人国籍之事，直接与美国交涉，使“外交部”的措施无法阻止日本收回琉球主权的脚步。对此，蒋介石也深深忧心，曾召开会议，预作筹谋，却拿不出有效办法。
近期，美国政府已同意满足日本的要求，允许琉球人民使用一种特制的日本护照，并允许琉球船只悬挂日本特有的旗帜，这被视为日本收回琉球主权的第一步。我国外交部在面对此事时，感到应对起来颇为棘手。魏伯聪（即魏道明）外长，虽然处理事务似乎比前任外长沈昌焕更为精明，但面对问题时常显得缺乏勇气和决断力。今日，总统府宣外综合研究组对此进行了研讨，但并未得出结论。
1962年三月，肯尼迪总统首度公开表态，承认日本对琉球群岛的主权，并承诺日后将归还该群岛。这一《肯尼迪声明》标志着美国处理琉球问题的重大转折，象征着美国开始向日本做出让步，同时，也让琉球民众深信回归日本是他们摆脱美军控制的唯一出路，从而在无形中为琉球最终归属日本的趋势打下了坚实的基础。面对日益加剧的琉球民众抗议运动，日本在野党亦发起了一场声势浩大的示威游行。此外，越南战争的失败迫使美国在远东的军事力量不得不依赖日本的后勤支持。在这样的背景下，约翰逊总统开始考虑将琉球群岛移交给日本，让日本承担起保卫亚洲的责任。然而，美国若要归还琉球群岛，必须征得台湾当局的理解和支持，否则将难以维护反共阵线的稳定，甚至可能导致日台关系的破裂。鉴于此，与蒋介石关系密切的日本内阁总理大臣佐藤荣作决定，竭尽全力修复与台湾当局的关系，努力争取台湾当局对日本收回琉球群岛事宜的默许。
1967年9月8日日本首相佐藤荣作访问台湾3天，并针对反共防堵政策，与蒋介石会谈2次，标志着日台关系达到最高点。与蒋介石会谈期间，佐藤藉《日美安保条约》为话题开端，谈到美军在琉球的军事基地问题，试图探清蒋介石对琉球归属日本的态度。
自日本新宪法颁布以来，受到诸多限制，无法拥有武装力量。尽管日本目前拥有自卫队这一组织，但其规模有限，不足以保障国家安全，因此不得不依赖《日美安保条约》。该条约中已明确规定了琉球美军基地的地位。然而，当前日本国民与琉球九十万的居民均强烈呼吁琉球回归日本。在这种背景下，琉球问题成为了现代日本的一大难题。日本正在探讨如何在维持琉球美军力量不受削弱的前提下，寻找合适的时机让该岛回归。鉴于越南战争正酣，琉球的即时归还显然无法实现，但为了未来的规划，日本正积极与美方进行早期协商。
蒋介石对于佐藤的试探直言不讳，强调日本需增强自身的防卫能力，同时亦提及琉球在亚洲防御体系中的关键地位，并指出美国务必保障琉球美军基地的安全。
琉球在亚洲的安全格局中占据着至关重要的地位……然而，实质上，琉球已归属日本，目前所剩的仅仅是形式上的行政权问题。我认为，日本对于琉球的归属问题无需过于急切，因为美国并无领土野心，且不会忽视九十万琉球人民的呼声。相信这一议题将在不远的将来自然而然地得到解决。
由此可见，蒋介石已默许琉球回归日本的趋势，但他更加强调反共政策和防卫体系的紧迫性。他指出，日本无需急于求成。若美国此刻便将琉球归还日本，恐将导致左翼势力乘虚而入。同时，中华人民共和国政府亦可能对琉球的领土主权提出主张，从而引发国际争端。
针对佐藤荣作访台的事件，王世杰在其日记中直言不讳地指出，美国与日本或许会擅自处理琉球事宜，导致台湾当局在琉球问题上丧失了任何话语权。同时，台湾当局亦无力阻止琉球被移交至日本的趋势。日本首相佐藤荣作莅临台湾，蒋介石先生于今宵举办了一场盛宴，我亦得以受邀出席，然而并未与之交谈。近期，日本正不遗余力地向美国争取琉球的主权，我国政府虽对此事感到不悦，但亦无力有效阻止。回想1948年我在巴黎之时，马歇尔将军尚有意与我商讨琉球的处理方案，然而时至今日，美国与日本均不愿与我方进行任何形式的商谈。王世杰的预测得以验证，美国迅速与日本达成了某种协议。1969年10月，美国驻华大使施奈德前往东京，就琉球回归日本事宜与日方进行谈判。在启程前，施奈德特意向台湾“外交部”发出通知，指出日本首相将在11月访问美国，届时将与美国总统会面，商讨琉球回归事宜。对此，台湾“代外交部长”沈剑虹向施奈德询问，所谓的“打招呼”行为，是单纯告知我方，还是旨在与我方进行讨论。对此，美方代办安士德坦率地回应，施奈德此行的目的仅是通知台湾当局，并无与台湾当局进行交流或讨论的余地。
施奈德坚称日本对琉球保留有部分主权，《旧金山和约》第三条明确指出，奄美大岛和小笠原群岛已归还日本，因此琉球群岛也应归还给日本。尽管美国已将琉球群岛交还日本，但美国仍保留对琉球基地的自由使用权，以保护日本及其邻近国家。美国与日本之间建立了建设性的伙伴关系，日本承诺将支持东亚各开发中国家的成长，以此提升自身的国力。
针对施奈德的观点，沈剑虹逐一进行了反驳。她指出，中琉之间的宗藩关系延续超过五百年，日本以非法手段吞并琉球，这一历史悬案不能成为日本拥有琉球主权的依据。此外，台湾当局并非《旧金山和约》的签约国，该和约的详细记录也未正式送交我国。再者，“剩余主权”这一概念在国际法中鲜有提及，至今并未得到国际社会的广泛认可。最后，沈剑虹批评美国在处理琉球问题时表现出的专断态度，仅通知我国谈判进展，却未与相关盟邦协商，单方面将琉球归还日本，我国对此难以接受。尽管沈剑虹对美方的态度表示不满，但美方立场已定，难以改变。
无奈之下，沈剑虹只好讨论琉球基地的使用问题，日本对区域安全的看法是否会影响《中美防御条约》的有效性，及日本将如何安排储存在琉球的核子武器等实质问题，即不谈琉球归属问题，只聚焦于台湾国防安全问题。从施奈德与沈剑虹的谈话，可知美国之所以同意归还琉球群岛，即以琉球群岛作为奖品，拉拢日本，避免日本在美苏对抗中，采取中立政策，让日本能继续展期《美日安全保障条约》(Treaty of Security and Safeguard Between Japan and United States，1951年签订，1970年到期后，日本宣布自动延长)，减轻美国在远东的负担。
1969年11月，日本首相佐藤荣作踏上美国领土，与美国总统尼克松举行会谈，议题集中于琉球诸岛及大东诸岛等岛屿归还给日本的详细协议。双方随后发表了《尼克松—佐藤联合公报》，声明美国将于1971年签署协议，并在1972年将琉球群岛移交给日本。到了1971年6月17日，美日两国正式签署了《归还琉球协定》，该协定规定美国将放弃对琉球群岛的行政、立法及司法权（条约原文表述为“all and any powers of administration, legislation, and jurisdiction”）。根据协定，日本自生效之日起的五年内，需向美国支付3.2亿美元，以补偿美国设施、基地员工退休金以及撤除特种武器等费用。值得注意的是，尽管美国事先对“琉球”所涵盖的岛屿范围并不明了，但《归还琉球协定》却将钓鱼岛列屿视为琉球群岛的一部分，此举引发了台湾当局及中华人民共和国政府的强烈抗议。蒋介石在其日记中指出，《归还琉球协定》的签署，是美国向日本示好的明显迹象。
十七日，美国国务院发布声明：美国仅将琉球行政权移交给日本，至于钓鱼台的主权问题，仍需等待中华民国与日本进行协商解决。同时，美国公布了与日本签订和约的草案。有评论指出：“美国与日本签订的和约草案中，提议将琉球及小笠原群岛归还日本，这无疑体现了美国对改善与日本关系的无微不至之用心。”
蒋介石明白美国将琉球、小笠原群岛交还日本，乃因美国亟欲与日本联合，维持《美日安全保障条约》的有效性，让美军得以继续驻守、使用琉球的军事基地。而台湾当局无法坚持琉球群岛的主权问题，不只因为中琉宗藩关系不具有说服力，更重要的是台湾当局自身力量不足，太过需要美国的保护。值得注意的是，美国虽将钓鱼岛等岛屿的行政管辖权移交给日本，但美国政府迄今未承认日本对该群岛拥有国家主权(Sovereignty)，也不对钓鱼岛问题表明态度，避免卷入中、日纷争的漩涡，以达到分而治之、坐收渔翁之利的目的。最后，无论是台湾当局还是中华人民共和国政府都被局限在冷战的框架中，对琉球群岛没有发言之权利，也不被国际社会所接受，遂造成琉球归属日本，而钓鱼岛列屿则随琉球行政管辖权一同移交日本之局面，让钓鱼岛问题成为琉球归属问题的再延伸，成为悬案中的悬案。直到今日，中日仍各执一词，相争不下，使钓鱼岛问题俨然成为牵动东亚局势的不安定因素。
余论
1972年5月15日，《归还琉球协定》正式生效，美国将琉球群岛的行政管理权转交给日本。然而，这一协定在未经联合国及旧金山和会成员国同意的情况下，仅是美日两国的双边行为，并未获得国际社会的普遍认可。从国际法的视角来看，琉球的主权归属问题仍旧是一个悬而未决的国际争议。特别是钓鱼岛问题，它已成为触动东亚各国敏感神经的一颗未爆定时炸弹。究其根源，可追溯到冷战时期的围堵战略。为了遏制共产主义国家，美国积极扶持日本，并与之拉拢，将琉球归属问题作为对美国支持日本的一种奖赏。同时，将台湾当局及中华人民共和国政府排除在旧金山和会之外，使其无法参与到对日和约及琉球归属问题的讨论中。美国未经协商即擅自将琉球群岛移交给日本，这一行为明显违反了《旧金山和约》第三条对琉球群岛的条款。加之美国在《归还琉球协定》中将钓鱼岛列屿划归琉球群岛，一并移交给日本，这一举动激起了台湾当局及中华人民共和国政府的强烈抗议，双方均不承认《归还琉球协定》的法律效力。因此，中国、台湾、香港等地多次发起“保钓运动”，掀起了民间抗议的浪潮，甚至导致了当前的外交摩擦。显而易见，正是由于当时台湾当局在琉球归属问题上的不当处理，以及中华人民共和国政府在国际社会中的孤立无援，使得美国得以无视中国的抗议，单方面决定琉球的主权归属，从而引发了至今悬而未决的钓鱼岛争议。